Panorama des textes reconnaissant le droit au logement

International

La Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, 1948

Art. 25 : Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l’alimentation, l’habillement, le logement, les soins médicaux ainsi que pour les services sociaux nécessaires ; elle a droit à la sécurité en cas de chômage, de maladie, d’invalidité, de veuvage, de vieillesse ou dans les autres cas de perte de ses moyens de subsistance par suite de circonstances indépendantes de sa volonté.

Le Pacte International relatif aux Droits Economiques Sociaux et Culturels, 1966

Art. 11 : Les Etats parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu’à une amélioration constante de ses conditions d’existence. Les Etats parties prendront des mesures appropriées pour assurer la réalisation de ce droit et ils reconnaissent à cet effet l’importance essentielle d’une coopération internationale librement consentie.

                L’Observation Générale n°4, Le droit à un logement suffisant, 1991

Ce texte définit notamment les composants du droit à un logement suffisant :

a) La sécurité légale de l’occupation.

[…] Quel que soit le régime d’occupation, chaque personne a droit à un certain degré de sécurité qui garantit la protection légale contre l’expulsion, le harcèlement ou autres menaces. Les Etats parties doivent par conséquent prendre immédiatement des mesures en vue d’assurer la sécurité légale de l’occupation aux individus et aux familles qui ne bénéficient pas encore de cette protection, en procédant à de véritables consultations avec les personnes et les groupes concernés.

b) L’existence de services, matériaux, équipements et infrastructures.

[…] Tous les bénéficiaires du droit à un logement convenable doivent avoir un accès permanent à des ressources naturelles et communes : de l’eau potable, de l’énergie pour cuisiner, le chauffage et l’éclairage, des installations sanitaires et de lavage, des moyens de conservation des denrées alimentaires, d’un système d’évacuation des déchets, de drainage et des services d’urgence.

c) La capacité de paiement.

Le coût financier du logement pour les individus ou les ménages devrait se situer à un niveau qui ne menace ni ne compromette la satisfaction d’autres besoins fondamentaux. Les Etats parties devraient faire en sorte que, d’une manière générale, le pourcentage des coûts afférents au logement ne soit pas disproportionné aux revenus. Les Etats parties devraient prévoir des allocations de logement en faveur de ceux qui n’ont pas les moyens de payer un logement, et des modalités et niveaux de financement du logement qui reflètent fidèlement les besoins en la matière. Conformément au principe du respect de la capacité de paiement, les locataires devraient être protégés par des mesures appropriées contre des loyers excessifs ou des augmentations de loyer excessives. […]

d) L’habitabilité.

Un logement convenable doit être habitable, en ce sens qu’il doit offrir l’espace convenable et la protection contre le froid, l’humidité, la chaleur, la pluie, le vent ou d’autres dangers pour la santé, les risques dus à des défauts structurels et les vecteurs de maladies. La sécurité physique des occupants doit également être garantie. […]

e) La facilité d’accès.

Un logement convenable doit être accessible à ceux qui y ont droit. Les groupes défavorisés doivent avoir pleinement accès, en permanence, à des ressources adéquates en matière de logement. Ainsi, les groupes défavorisés tels que les personnes âgées, les enfants, les handicapés physiques, les incurables, les séropositifs, les personnes ayant des problèmes médicaux chroniques, les malades mentaux, les victimes de catastrophes naturelles, les personnes qui vivent dans des régions à risques naturels et d’autres groupes devraient bénéficier d’une certaine priorité en matière de logement. Tant la législation en matière de logement que son application devraient prendre pleinement en considération les besoins spéciaux de ces groupes. […]

f) L’emplacement.

Un logement convenable doit se situer en un lieu où existent des possibilités d’emploi, des services de santé, des établissements scolaires, des centres de soins pour enfants et d’autres services sociaux. […] Les logements ne doivent pas être construits sur des emplacements pollués ni à proximité immédiate de sources de pollution qui menacent le droit à la santé des occupants.

g) Le respect du milieu culturel.

L’architecture, les matériaux de construction utilisés et les politiques en la matière doivent permettre d’exprimer convenablement l’identité culturelle et la diversité dans le logement.

Dans les activités de construction ou de modernisation de logements, il faut veiller à ce que les dimensions culturelles du logement ne soient pas sacrifiées […].

            L’observation générale n°7 : Le droit à un logement suffisant – expulsions forcées, 1997

Le terme « expulsions forcées » tel qu’il est utilisé par cette observation générale est défini comme l’éviction permanente ou temporaire, contre leur volonté et sans qu’une protection juridique ou autre appropriée ait été assurée, de personnes, de familles ou de communautés de leurs foyers ou des terres qu’elles occupent. L’interdiction frappant les expulsions forcées ne s’applique toutefois pas à celles qui sont opérées par la force dans le respect de la loi et conformément aux dispositions des Pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme.

Les femmes, les enfants, les jeunes, les personnes âgées, les populations autochtones, les minorités ethniques et autres ainsi que les personnes et groupes vulnérables, souffrent plus que les autres de la pratique des expulsions forcées. Les femmes surtout sont particulièrement vulnérables du fait de la discrimination juridique et des autres formes de discrimination dont elles sont souvent victimes concernant le droit de propriété (y compris le droit de posséder un domicile) ou le droit d’accéder à la propriété ou au logement, et en raison des actes de violence et des sévices sexuels auxquels elles sont exposées lorsqu’elles sont sans-abri.

Les mesures protectrices devant encadrer les procédures d’éviction incluent :

(a) l’opportunité d’une véritable consultation de ceux qui sont concernés

(b) une information adéquate et raisonnable de toutes les personnes concernées antérieurement à la programmation de l’expulsion

(c) une information sur les expulsions proposées, et, lorsque c’est applicable, sur le devenir de la terre ou du logement, qui doit être délivrée dans un délai raisonnable à toutes les personnes concernées.

(d) particulièrement lorsque des groupes de personnes sont impliqués, la présence d’officiels gouvernementaux ou de leurs représentants, pendant l’expulsion.

(e) l’identification de toutes les personnes qui procèdent à l’expulsion

(f) la garantie que les expulsions ne se déroulent pas pendant une période de particulière rigueur climatique ou la nuit, à moins que les personnes concernées y consentent.

(g) l’assurance de recours légaux

(h) l’apport, là où c’est possible, d’un soutien juridique pour aider les personnes qui en ont besoin à solliciter réparation auprès du tribunal.

Les autres textes internationaux

            Les textes relatifs à l’habitat :

La Déclaration de Vancouver sur les établissements humains (N.U., 1976), la Déclaration sur le progrès et le développement dans le domaine social (N.U., 1969), la Convention internationale sur l’élimination de toutes formes de discrimination raciale (N.U., 1965), la Déclaration sur le droit au développement (1986) et enfin, la Convention d’Istanbul sur les établissements humains dite « Habitat II » (1995).

                Les textes relatifs à une catégorie spécifique :

Les réfugiés (O.I.T., 1951), les enfants (N.U., 1959, 1989), les travailleurs (O.I.T., 1961), les femmes (N.U., 1979), les travailleurs âgés (O.I.T., 1980), les travailleurs immigrés (O.I.T., 1990), les minorités (N.U., 1991), les peuples indigènes (N.U., 1993), sont autant de catégories à qui un droit à un logement convenable ou décent a été reconnu.

· La Convention Internationale des Droits de l’Enfant (1989).

· La Convention relative au statut des réfugiés (1951).

· La Convention internationale sur la protection des droits des travailleurs migrants et des membres de leurs familles (1990).

· La Déclaration des Droits du Déficient Mental de l’AG de l’ONU, résolution 2542 (XXIV) du 11 Décembre 1975.

· La Déclaration de Vancouver sur les établissements humains adoptée par la Conférence des Nations Unies sur les établissements humains en 1976.

· La Stratégie Globale du Logement jusqu’en l’An 2000 adoptée par l’Assemblée Générale de l’ONU dans sa résolution 43/181 du 20 Décembre 1988.

· La Conférence des Nations Unies sur l’Environnement et le Développement (UNCED) de Rio de Janeiro en 1992, qui a adopté l’Agenda 21.

· La recommandation n°115 de l’Organisation Internationale du Travail, sur le logement des travailleurs de 1961.

Europe

La Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme, 1950

Art. 8 : Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui.

Protocole n°1. Article premier – protection de la propriété : Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.

La Charte Sociale Européenne Révisée

Art. 30 : En vue d’assurer l’exercice effectif du droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale, les Parties s’engagent :

– à prendre des mesures dans le cadre d’une approche globale et coordonnée pour promouvoir l’accès effectif notamment à l’emploi, au logement, à la formation, à l’enseignement, à la culture, à l’assistance sociale et médicale des personnes se trouvant ou risquant de se trouver en situation d’exclusion sociale ou de pauvreté, et de leur famille ;…

Art. 31 : En vue d’assurer l’exercice effectif du droit au logement, les Parties s’engagent à prendre des mesures destinées:

1- à favoriser l’accès au logement d’un niveau suffisant;

2- à prévenir et à réduire l’état de sans-abri en vue de son élimination progressive;

3- à rendre le coût du logement accessible aux personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes.

Le Traité d’Amsterdam

Art. 13 : En vue d’assurer l’exercice effectif du droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale, les Parties s’engagent :

– à prendre des mesures dans le cadre d’une approche globale et coordonnée pour promouvoir l’accès effectif notamment à l’emploi, au logement, à la formation, à l’enseignement, à la culture, à l’assistance sociale et médicale des personnes se trouvant ou risquant de se trouver en situation d’exclusion sociale ou de pauvreté, et de leur famille ;…

Article 136 : La Communauté et les États membres, conscients des droits sociaux fondamentaux, tels que ceux énoncés dans la Charte sociale européenne signée à Turin le 18 octobre 1961 et dans la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs de 1989, ont pour objectifs la promotion de l’emploi, l’amélioration des conditions de vie et de travail, permettant leur égalisation dans le progrès, une protection sociale adéquate, le dialogue social, le développement des ressources humaines permettant un niveau d’emploi élevé et durable et la lutte contre les exclusions.

A cette fin, la Communauté et les États membres mettent en oeuvre des mesures qui tiennent compte de la diversité des pratiques nationales, en particulier dans le domaine des relations conventionnelles, ainsi que de la nécessité de maintenir la compétitivité de l’économie de la Communauté.

Ils estiment qu’une telle évolution résultera tant du fonctionnement du marché commun, qui favorisera l’harmonisation des systèmes sociaux, que des procédures prévues par le présent traité et du rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives.

Charte Européenne des Droits Fondamentaux, 2000

Art. 34.3 : Afin de lutter contre l’exclusion sociale et la pauvreté, l’Union reconnaît et respecte le droit à une aide sociale et à une aide au logement destinées à assurer une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, selon les modalités établies par le droit communautaire et les législations et pratiques nationales.

L’agenda pour la politique sociale de l’Union Européenne

« Pour préparer l’avenir, l’Union doit s’appuyer sur ses acquis. Elle doit ainsi continuer à promouvoir les valeurs de solidarité et de justice qui la caractérisent et que la Charte des droits fondamentaux consacre solennellement. Le modèle social européen, caractérisé en particulier par des systèmes de protection sociale de haut niveau, par l’importance du dialogue social, et par des services d’intérêt général, dont le champ couvre des activités essentielles à la cohésion sociale, repose aujourd’hui, par delà la diversité des systèmes sociaux des États membres, sur un socle commun de valeurs[1]. »

Dans sa revue des plans d’action nationaux soumis par les Etats Membres dans le cadre de l’Agenda pour une Politique Sociale, le rapport de la Commission apportait ce commentaire concernant l’habitat :

Tous les Etats Membres reconnaissent l’importance de l’accès à un habitat décent, comme condition essentielle à l’intégration sociale et à la participation à la société. Les marchés de l’habitat dans les Etats Membres diffèrent grandement, mais fonctionnent généralement plutôt bien. La plupart des résidents de l’Union Européenne vivent dans un logement décent, voire de bonne qualité, qu’ils louent ou possèdent, avec un accès sécurisé à l’approvisionnement en eau, en électricité et en chauffage. Quand il s’adresse aux tranches à bas revenus de la société, le marché connaît des performances moins satisfaisantes dans la plupart des Etats Membres et ce phénomène se renforce. La décroissance du volume de logements à prix abordables aux premiers échelons du marché de l’habitat tend à pousser un nombre croissant de ménages au faible pouvoir d’achat vers les segments résiduels du marché.

Dans ce segment, la qualité de l’habitat est médiocre et déclinante, manque d’éléments de confort de base et le rapport qualité/prix est généralement mauvais en raison de la forte pression de la demande.

Les nouvelles formes précaires d’habitat se traduisent par la généralisation de la location meublée ou suroccupée, les squats d’immeubles, de gares ou autres espaces publics, et les formes d’habitat informels comme les caravanes, cabanes, bateaux et garages.

Vu l’importance des dépenses liées à l’habitat dans le budget total des ménages (en moyenne 25% dans l’Union Européenne) les hausses de loyer ont un effet particulièrement assommant sur les ressources résiduelles des ménages à bas revenu, qui les repousse souvent loin en dessous du seuil de pauvreté. L’utilisation d’indicateurs qui ciblent la part du loyer net dans les revenues disponibles, autant que le reste à vivre net, après les dépenses totales liées à l’habitat, telle que proposée par les Pays-Bas constitue une avancée bienvenue.

France

Loi n°82-526 du 22 juin 1982 relative aux droits et obligations des locataires et des bailleurs

Art. 1^er : Le droit à l’habitat est un droit fondamental ; il s’exerce dans le cadre des lois qui le régissent.

L’exercice de ce droit implique la liberté de choix pour toute personne de son mode d’habitation et de sa localisation grâce au maintien et au développement d’un secteur locatif et d’un secteur d’accession à la propriété ouverts à toutes les catégories sociales.

Les droits et obligations réciproques des bailleurs et des locataires doivent être équilibrés, dans les relations individuelles comme dans leurs relations collectives.

Loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs

Art. 1 : Le droit au logement est un droit fondamental ; il s’exerce dans le cadre des lois qui le régissent.

L’exercice de ce droit implique la liberté de choix pour toute personne de son mode d’habitation grâce au maintien et au développement d’un secteur locatif et d’un secteur d’accession à la propriété ouverts à toutes les catégories sociales.

Aucune personne ne peut se voir refuser la location d’un logement en raison de son origine, son patronyme, son apparence physique, son sexe, sa situation de famille, son état de santé, son handicap, ses moeurs, son orientation sexuelle, ses opinions politiques, ses activités syndicales ou son appartenance ou sa non-appartenance vraie ou supposée à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée.

En cas de litige relatif à l’application de l’alinéa précédent, la personne s’étant vu refuser la location d’un logement présente des éléments de fait laissant supposer l’existence d’une discrimination directe ou indirecte. Au vu de ces éléments, il incombe à la partie défenderesse de prouver que sa décision est justifiée. Le juge forme sa conviction après avoir ordonné, en cas de besoin, toutes les mesures d’instruction qu’il estime utiles.

Les droits et obligations réciproques des bailleurs et des locataires doivent être équilibrés dans leurs relations individuelles comme dans leurs relations collectives.

Loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement

Art.1 : Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation.

Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s’y maintenir et pour y disposer de la fourniture d’eau, d’énergie et de services téléphoniques.

Loi n°98-657 du 28 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions

Art. 1 : La lutte contre les exclusions est un impératif national fondé sur le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains et une priorité de l’ensemble des politiques publiques de la nation.

La présente loi tend à garantir sur l’ensemble du territoire l’accès effectif de tous aux droits fondamentaux dans les domaines de l’emploi, du logement, de la protection de la santé, de la justice, de l’éducation, de la formation et de la culture, de la protection de la famille et de l’enfance.

L’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics dont les centres communaux et intercommunaux d’action sociale, les organismes de sécurité sociale ainsi que les institutions sociales et médico-sociales participent à la mise en oeuvre de ces principes.

Ils poursuivent une politique destinée à connaître, à prévenir et à supprimer toutes les situations pouvant engendrer des exclusions.

Ils prennent les dispositions nécessaires pour informer chacun de la nature et de l’étendue de ses droits et pour l’aider, éventuellement par un accompagnement personnalisé, à accomplir les démarches administratives ou sociales nécessaires à leur mise en oeuvre dans les délais les plus rapides.

Les entreprises, les organisations professionnelles ou interprofessionnelles, les organisations syndicales de salariés représentatives, les organismes de prévoyance, les groupements régis par le code de la mutualité, les associations qui oeuvrent notamment dans le domaine de l’insertion et de la lutte contre l’exclusion, les citoyens ainsi que l’ensemble des acteurs de l’économie solidaire et de l’économie sociale concourent à la réalisation de ces objectifs.

Loi n°2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale

Art. 1^er : (…) Droit au logement

« Art. L. 300-1. − Le droit à un logement décent et indépendant, mentionné à l’article 1er de la loi no 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, est garanti par l’Etat à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d’Etat, n’est pas en mesure d’y accéder par ses propres moyens ou de s’y maintenir.

« Ce droit s’exerce par un recours amiable puis, le cas échéant, par un recours contentieux dans les conditions et selon les modalités fixées par le présent article et les articles L. 441-2-3 et L. 441-2-3-1. »

Le Conseil Constitutionnel

Décision n° 94-359 DC du 19 janvier 1995 :

[…] Considérant qu’aux termes du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, « La nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement » ; qu’aux termes du onzième alinéa de ce Préambule, la nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence » ;

Considérant qu’il ressort également du Préambule de la Constitution de 1946 que la sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme de dégradation est un principe à valeur constitutionnelle ;

Considérant qu’il résulte de ces principes que la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle ;

Considérant qu’il incombe tant au législateur qu’au Gouvernement de déterminer, conformément à leurs compétences respectives, les modalités de mise en oeuvre de cet objectif à valeur constitutionnelle ; que le législateur peut à cette fin modifier, compléter ou abroger des dispositions législatives antérieurement promulguées à la seule condition de ne pas priver de garanties légales des principes à valeur constitutionnelle qu’elles avaient pour objet de mettre en œuvre ; […]

La Cour de cassation

Cass. civ., 3ème, 22 oct. 2003, Inédit, Pourvoi n° 02-14702 :

Sur le moyen unique :

Vu l’article 15-I, ensemble les articles 1er et 2 de la loi du 6 juillet 1989 ;

Attendu que, lorsque le bailleur donne congé à son locataire, ce congé doit être justifié soit par sa décision de reprendre ou de vendre le logement, soit par un motif légitime et sérieux ; que le droit au logement est un droit fondamental ; que les dispositions d’ordre public de la loi s’appliquent aux locations de locaux à usage d’habitation principale ou à usage mixte professionnel et d’habitation principale ;

Attendu, selon l’arrêt attaqué (Paris, 15 novembre 2001) que Mme X… , propriétaire d’un appartement, a fait délivrer à son locataire, M. Y… Z… , un congé aux fins de reprise personnelle ;

Attendu que pour déclarer valable ce congé, l’arrêt retient que l’exercice du droit de reprise entrepris sur le fondement de l’article 15 de la loi du 6 juillet 1989, n’est pas subordonné à la justification d’un besoin de relogement du bénéficiaire, ce qui exclut tout contrôle a priori, que M. Y… Z… n’est pas admis à contester le bien-fondé de l’intention de la reprise de Mme X… avant la réalisation de cette reprise ;

Qu’en statuant ainsi, sans rechercher, comme il le lui était demandé, si le motif déclaré du congé ne révélait pas qu’il n’avait pas été délivré dans l’intention d’occuper les locaux à titre d’habitation principale, la cour d’appel n’a pas donné de base légale à sa décision de ce chef ; […]

Cass. Crim., 30 mai 2000, Pourvoi n° 99-83613 :

Alors, d’autre part, qu’en considérant que la société d’HLM était fondée à invoquer l’inadaptation du logement à la taille et à la composition du ménage pour justifier le refus d’attribution d’un logement vacant en plein hiver à une famille démunie comprenant les parents et cinq enfants dont plusieurs en bas âge, la privant ainsi du droit à un logement décent, la cour d’appel a violé les textes visés au moyen ;

Alors, de troisième part, qu’en ne considérant pas comme discriminatoire, en tant que constituant un traitement inhumain et dégradant, le refus de relogement de la famille dans de telles conditions, la cour d’appel a violé les textes visés au moyen ;

Alors, de quatrième part, qu’en ne retenant pas le délit de discrimination tandis que les conditions de refus de relogement constituaient une atteinte au respect de la vie familiale, la cour d’appel a violé les textes visés au moyen ».